| Главная » Файлы » Доклады » Доклады |
Роль державних інституцій у запобіганні та протидії корупції
| [ Скачать с сервера (50.8 Kb) ] | 18.05.2017, 21:05 |
| роль державних інституцій у запобіганні та протидії корупції У Національній програмі боротьби з корупцією, затвердженій Указом Президента України від 10 квітня 1997 р. №319, заходами протидії (боротьби) з корупцією названі: профілактичні, організаційно-правові та інформаційно-аналітичні [9]. В Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, наголошується на тому, що боротьба з проявами корупції має ґрунтуватися на поєднанні профілактичних, правоохоронних і репресивних заходів. При цьому пріоритет повинен надаватися профілактичним заходам загально-соціального і спеціально-кримінологічного спрямування. Заходи запобігання та протидії корупції поділяються на невідкладні, короткострокові, в тому числі надзвичайного характеру, довгострокові та постійного характеру [8]. Натомість у цій Концепції заходи протидії корупції об’єднано у такі групи: політичні; економічні та організаційно-управлінські [8]. В Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності”, затвердженій Указом Президента України від 11 вересня 2006 року №742, заходи протидії корупції класифіковано за суб’єктами вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією [10]. Наприклад, з метою посилення ролі інститутів громадянського суспільства у протидії корупції Концепцією пропонується: 1) посилити вплив громадського контролю щодо запобігання та протидії корупції, зокрема, шляхом законодавчого закріплення прав, повноважень інститутів громадянського суспільства; 2) розробити і впровадити правовий механізм забезпечення захисту джерел журналістської інформації; 3) підготувати пропозиції щодо розв’язання конфлікту інтересів держави і суспільства в аспекті поширення інформації засобами масової інформації; 4) вирішити проблему неадекватності судових заходів щодо обмеження свободи вираження поглядів і подання інформації; 5) вивчити потенціал громадських організацій та інших інститутів громадянського суспільства і закріпити в новій редакції Закону України „Про боротьбу з корупцією” підвищення їх ролі у здійсненні заходів протидії корупції; 6) розширити можливості отримання інститутами громадянського суспільства інформації, пов’язаної з діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування; 7) здійснювати заходи, спрямовані на активізацію інформаційного обміну між громадськими організаціями, іншими інститутами громадянського суспільства, засобами масової інформації та органами державної влади і органами місцевого самоврядування; 8) вивчити питання можливості оприлюднення інформації про власників засобів масової інформації, а також доцільності оприлюднення інформації про факти притягнення до відповідальності винних у вчиненні корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, в засобах масової інформації; 9) підготувати пропозиції щодо комплексу заходів постійного характеру, спрямованих на поширення антикорупційних знань, у тому числі у навчальних закладах [10]. У Законі України „Про засади запобігання та протидії корупції” до заходів запобігання та протидії корупції віднесені: - обмеження, спрямовані на запобігання та протидію корупції; - вимоги щодо прозорості інформації у приватній сфері; - спеціальна перевірка щодо осіб, які претендують на зайняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування; - обмеження щодо одержання подарунків; - фінансовий контроль; - кодекси поведінки; - обмеження щодо роботи близьких осіб; - антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів; - обмеження щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування; - обмеження щодо юридичних осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення [14]. Як слушно наголошує М.І. Мельник, „заходи протидії корупції можуть бути класифіковані за різними ознаками” [2, С. 248]. Сам же вчений до таких ознак відносить: - зміст та мету їх застосування; - масштаб застосування; - термін і нагальність застосування; - метод впливу; - механізм впливу; - час їх здійснення; - галузь права, якою вони передбачаються [2, С. 248-254]. На нашу думку, будь-який із названих критеріїв класифікації має право на існування, у зв’язку з чим визначити із них найбільш альтернативні (узагальнюючі) досить важко. Але варто наголосити на тому, що зовнішньою формою їх вираження є вимоги, обмеження, заборони, інші правові норми, які виконують правоохоронну функцію щодо суб’єктів корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Крім того об’єктом, на який спрямовується вплив тих чи інших заходів, можуть бути: - причини та умови, які сприяють вчиненню корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією; - органи протидії корупції; - напрямки протидії корупції тощо. Наприклад, у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, до заходів підвищення ефективності діяльності органів, які ведуть боротьбу з корупцією, віднесені: 1) концентрування їх зусиль на запобіганні, виявленні та припиненні проявів корупції в державних органах, найважливіших сферах суспільного життя та в галузях, де корупційні діяння набули найбільшого поширення; 2) підготовка пропозицій щодо вдосконалення діяльності органів, які ведуть боротьбу з корупцією, зокрема у частині спеціалізації у відповідній сфері працівників, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, слідчих, прокурорів, забезпечення належними ресурсами підрозділів, що протидіють корупції, та надання їм права самостійно приймати відповідні рішення; 3) визначення механізмів взаємодії органів, які ведуть боротьбу з корупцією, з іншими органами, на які згідно із законодавством покладається оперативне, технічне, інформаційне та інше забезпечення боротьби з корупцією тощо [8]. Щодо засобів державно-правового механізму протидії корупції, то пропонуємо до таких віднести: контроль, нагляд, розгляд звернень громадян та передбачення відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Так, про важливість контролю за корупцією наголошується у низці міжнародних угод, ратифікованих Україною, натомість, як у законодавстві, так і серед науковців, відсутній єдиний підхід щодо визначення його поняття, мети, завдань та системи. Не вдаючись до аналізу конкретних положень законодавства з питань протидії корупції, та окремих думок науковців із зазначених проблем, пропонуємо свій підхід щодо їх вирішення. У законодавстві та науковій літературі, предметом якої є контроль як одна із функцій держаного управління, використовуються різні терміни: „державний контроль за корупцією”, „судовий контроль за корупцією”, „антикорупційний контроль” та ін. [12]. Наприклад, в Методичних рекомендаціях для державних органів та органів місцевого самоврядування з питань протидії корупції, затверджених наказом Головного управління державної служби України від 13 жовтня 2005 р. №244, зазначається, що антикорупційний контроль, як один із способів забезпечення законності, полягає в тому, що суб’єкт контролю має здійснювати облік та перевірку того, як контрольований об’єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції щодо протидії корупції серед державних службовців під час реалізації управлінської діяльності у сфері, що належить до компетенції кількох органів виконавчої влади [13]. У названих Методичних рекомендаціях антикорупційний контроль поділяється на державний та громадський [14]. Більш логічним, а значить, і доцільним вважаємо використання терміна „контроль за корупцією”, оскільки він охоплює собою такі його види, як: 1) державний контроль, суб’єктами якого є Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади, зокрема і правоохоронні, органи місцевого самоврядування, судові органи України; 2) громадський контроль, суб’єктами якого є громадські організації, засоби масової інформації, а також окремі громадяни України. У зв’язку з цим, не можемо погодитись із визначенням у ст.16 Закону України „Про боротьбу з корупцією” того, що „контроль за виконанням законів у сфері боротьби з корупцією здійснюється Верховною Радою України безпосередньо, а також Комітетом Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією” [5]. Проблемним є визначення системи контролю за корупцією, оскільки такі важливі її складові, як мета та завдання контролю, його об’єкти та предмет, суб’єкти контролю, а також заходи контролю, як у законодавстві, так і у науковій літературі визначаються по різному. На нашу думку, основною метою контролю за корупцією є створення дійової та ефективної державної системи її протидії, спрямованої на досягнення уповільнення темпів її зростання, зменшення або подолання її соціальних передумов і наслідків. Зазначена вище мета контролю за корупцією реалізується у таких його завданнях: - виявлення недоліків чинного законодавства з питань протидії корупції та надання пропозицій щодо його удосконалення; - перевірка дотримання законності та дисципліни в діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування; - попередження та виявлення серед персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування корупційних діянь; - перевірка використання за цільовим і функціональним призначенням державного майна органами державної влади та місцевого самоврядування; - викриття причин і умов, що сприяють вчиненню корупційних діянь; - оптимізація структури правоохоронних органів, які здійснюють заходи з протидії корупції, підвищення рівня фахової підготовки їх посадових і службових осіб; - розроблення нових форм і методів протидії корупції та запровадження їх у практику; - визначення та оцінка ефективності правоохоронних заходів щодо протидії корупції; - притягнення винних до відповідальності; - відшкодування шкоди фізичним чи юридичним особам, державі, яку спричинено корупційним діянням; - удосконалення інформаційно-аналітичного та матеріально-технічного забезпечення протидії корупції. Центральними елементами будь-якої системи, зокрема і системи контролю за корупцією, є її об’єкти та предмет, суб’єкти, а також напрямки реалізації контрольних заходів. Так, вважаємо, що об’єктом контролю за корупцією є за визначенням законодавця „суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією” (ст. 2 Закону України „Про боротьбу із корупцією”) [5], систему яких ми охарактеризували вище. Предметом контролю за корупцією є корупційна діяльність, види та особливості якої ми також з’ясували вище. До суб’єктів здійснення контролю за корупцією ми відносимо: - вищі органи державної влади України (Президент України, Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України); - органи виконавчої влади, а також їх посадові особи в межах своєї компетенції щодо конкретної сфери управлінської діяльності або окремих державних службовців; - органи виконавчої влади певної галузі та органи виконавчої влади, а також їх посадові особи, які наділені правом здійснювати надвідомчий (функціональний) державний контроль за певним видом діяльності у різних сферах державного управління (фінансовий, податковий, санітарний тощо) щодо конкретного виду управлінської діяльності; - органи місцевого самоврядування; - правоохоронні органи; - громадські організації (об’єднання), засоби масової інформації; - громадяни. До напрямків контролю за корупцією ми відносимо: 1) перевірку документів від кандидата на посаду державного службовця, уповноваженого на виконання функцій держави; 2) спостереження за поведінкою, службовими контактами державних службовців тощо; 3) періодичне вивчення документів щодо діяльності державного службовця за певний період часу; 4) визначення кола посадових осіб та громадян, з якими державний службовець з корисливих спонукань контактує в процесі роботи, встановлення осіб, з якими такі контакти здійснюються систематично; 5) визначення управлінських процедур, під час яких найчастіше здійснюються корупційні правопорушення; 6) виявлення та перевірку фактів, які свідчать про скоєння особою корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Здійснюючи контроль за корупцією за одним або декількома напрямками, його суб’єкти, залежно від обсягу наданої їм компетенції: - виявляють та припиняють корупційні діяння; - провадять адміністративне чи кримінальне провадження у справах про корупційні діяння; - виявляють причини та умови скоєння корупційних діянь; - притягують винних до відповідальності; - відшкодовують шкоду, яку спричинено корупційним діянням фізичним чи юридичним особам, державі; - розробляють та вносять пропозицій щодо усунення правових норм, організаційних та матеріально-технічних умов, які сприяють вчиненню корупційних діянь. Завершуючи аналіз контролю за корупцією, пропонуємо під ним розуміти комплекс здійснюваних суб’єктами державного та громадського контролю правових, організаційних, інформаційних та інших заходів із перевірки неухильного дотримання антикорупційного законодавства особами, які законодавчо визначені як суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Суб’єктом нагляду за дотриманням антикорупційного законодавства є органи прокуратури (ст. 17 Закону України „Про боротьбу з корупцією”) [5]. Як вірно наголошує Ю.П. Битяк, „головне, чим відрізняється контроль від нагляду, – це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об’єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об’єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей” [14, С. 244]. Відповідно до Закону України „Про прокуратуру”, [11] вона, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо припинення протиправної ситуації не здійснює. Одним із засобів протидії корупції є звернення громадян, особливість яких полягає у тому, що ініціаторами перевірок виступають не державні органи (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних. До засобів протидії корупції ми відносимо встановлення державою відповідальності за корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією, що передбачено Розділом ІІІ Закону України „Про боротьбу з корупцією” [5]. У ст. 3 цього ж Закону передбачено, що суб’єкти корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією несуть адміністративну відповідальність на підставі цього Закону. Питання про кримінальну, цивільно-правову та матеріальну відповідальність за корупційні діяння та правопорушення, пов’язані з корупцією, вирішуються відповідно до вимог чинного законодавства. Частиною 2 ст. 3 Закону України „Про боротьбу з корупцією” передбачено дисциплінарну відповідальність за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією. Подібне розуміння сутності та видів відповідальності за вчинення корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією, характерне і для Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, в якій зазначено, що у правовому відношенні корупція становить сукупність різних за характером та ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних діянь, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних із вчиненням цих діянь [8]. У Розділі IV цієї ж Концепції передбачені заходи із вдосконалення законодавства про відповідальність за корупційні діяння, з якими у цілому варто погодитись. Заходи щодо удосконалення відповідальності за корупційні правопорушення, передбачені у Концепції подолання корупції в Україні „На шляху до доброчесності”, затвердженій Указом Президента України від 11 вересня 2006 року №742, до яких віднесені: 1) врахування міжнародних стандартів у сфері відповідальності за корупційні діяння та інші, пов’язані з корупцією, правопорушення, зокрема в частині визначення поняття корупції, чіткого розмежування кримінальної, адміністративної, дисциплінарної, цивільно-правової відповідальності за корупційні правопорушення, розширення кола суб’єктів корупції, запровадження відповідальності юридичних осіб; 2) надання системності та завершеності, концептуальної обґрунтованості антикорупційному законодавству, що виключить наявність у ньому прогалин і колізій; 3) усунення недоліків у процедурі притягнення до відповідальності за корупційні діяння, зокрема дисбалансу можливостей щодо доказування у справах про корупційні правопорушення між органами досудового слідства та особами, які підозрюються в корупції; 4) наявність єдиної системи ведення міжвідомчої статистики щодо діяльності судових та правоохоронних органів у сфері протидії корупції; 5) поділ корупційних діянь за ступенем суспільної небезпеки [10]. Важливим елементом державно-правового механізму протидії корупції є її напрями. Відразу ж зазначимо, що вони отримали законодавче визначення. Так, в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, зазначено, що діяльність щодо боротьби з корупцією має здійснюватись у таких напрямах: - запобігання соціальним передумовам корупції та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню корупційних діянь; - удосконалення законодавства про відповідальність за корупційні правопорушення; - контроль та нагляд за виконанням законодавства у сфері боротьби з корупцією; - активізація діяльності державних органів щодо виявлення, розслідування, розгляду фактів корупційних діянь, притягнення винних у їх вчиненні до відповідальності [8]. М.І. Мельник, основними напрямами протидії корупції називає: 1) запобігання корупції; 2) виявлення, розслідування, розгляд фактів корупційних діянь, забезпечення передбаченої законом відповідальності за корупційні правопорушення у всіх випадках їх вчинення; 3) вдосконалення антикорупційного законодавства; 4) поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь [2, с. 236-237]. Як бачимо, наведене вище законодавче та наукове визначення напрямів протидії корупції у цілому збігаються. Але, на нашу думку, важливим є передбачення і такого напряму, як організаційне забезпечення протидії корупції, який ми пропонуємо розглядати як окремий елемент державно-правового механізму протидії корупції. Організаційне забезпечення протидії корупції, з одного боку, є надзвичайно важливим, з іншого, – надзвичайно розгалуженим, оскільки передбачає заходи управлінського, кадрового, матеріально-технічного, фінансового, інформаційного та науково-методичного характеру, у зв’язку з чим, можна зробити висновок про його систему. Як у чинному законодавстві, так і у науковій літературі такі заходи не визначаються взагалі або визначаються однин або декількома з них (не більше трьох). Наприклад, у Законі України „Про боротьбу з корупцією” заходи із організаційного забезпечення протидії корупції невизначені [5]. У Законі України „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” регламентовані інформаційне, фінансове, матеріально-технічне та науково-дослідне забезпечення боротьби з організованою злочинністю [3], однією із форм якої є корупція. В Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженій Указом Президента України від 24 квітня 1998 року №367, система забезпечення боротьби з корупцією визначена як сукупність кадрово-професійного, інформаційно-аналітичного, науково-методичного та матеріально-технічного забезпечення [8]. У Національній програмі боротьби з корупцією, затвердженій Указом Президента України від 10 квітня 1997 р. №319, йдеться лише про інформаційно-аналітичне забезпечення боротьби з корупцією та пов’язаною з нею злочинністю [9]. Замість цього, беручи до уваги надзвичайно важливе значення законодавчого визначення таких елементів системи забезпечення протидії корупції, як: управлінське, кадрове, матеріально-технічне, фінансове, інформаційне та науково-методичне, пропонуємо у Законі України „Про боротьбу з корупцією” передбачити окремий розділ за назвою „Система забезпечення протидії корупції”. Завершуючи розгляд державно-правового механізму протидії корупції, пропонуємо визначити його як сукупність взаємопов’язаних елементів, які утворюють його структуру та спрямовані на досягнення основної мети його функціонування – уповільнення темпів зростання корупції, зменшення її обсягів, виявлення та припинення її проявів, поновлення законних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб, усунення наслідків корупційних діянь. Державна програма щодо запобігання і протидії корупції на 2011-2015 роки Указом Президента від 21 жовтня 2011 року №1001 затверджено Національну антикорупційну стратегію на 2011-2015 роки якою визначено основні стратегічні напрями державної політики в антикорупційний сфері Зазначені документи демонструють політичну волю на вищих щаблях влади щодо проведення реформування не лише антикорупційного законодавства, а й усієї державної антикорупційної політики. Експертами неодноразово підкреслювалося, що згадані документи визначають нову філософію у цій сфері. Йдеться про зміщення акценту з каральних на превентивні заходи, тобто пріоритетом у цій сфері державної політики повинно стати усунення, насамперед, передумов для виникнення корупції, при цьому передбачається об’єднати зусилля державних та громадських структур із залученням міжнародних організацій задля формування у суспільстві нетерпимого, негативного ставлення до корупції як суспільно небезпечного явища. | |
| Просмотров: 416 | Загрузок: 10 | Рейтинг: 0.0/0 | |
| Всего комментариев: 0 | |