| Главная » Файлы » Доклады » Доклады |
Парламентське представництво й політичні партії
| [ Скачать с сервера (47.3 Kb) ] | 15.11.2017, 01:11 |
| Парламентське представництво й політичні партії Отже, Беркова теорія представництва також озиралася на XVII сторіччя. Він відкидав ідею виборців та виборчого округу як чисельної чи територіальної одиниці, не визнаючи заразом і поняття представництва як такого, що передбачає володіння будь-якою значною частиною населення правом таємного голосування. Він заперечував, що індивідуальні громадяни як такі є представленими та що чисельні більшості мають бодай якесь значення у формуванні зрілої думки країни. Дійсне представництво, себто таке представництво, «у якому є спільність інтересів і симпатія в почуттях та бажаннях», мало, на його думку, більшість переваг представництва поточним обранням і водночас було вільним від багатьох його вад. Сказати б коротко, Берк бачив парламентське урядування таким, що провадиться під керівництвом тісно згуртованої, але перейнятої громадським духом меншості, за якою загалом охоче йшла країна, коли парламент є переважно тим місцем, де лідерів цієї меншості можна критикувати й закликати до звіту зусиллями представників цієї ж партії, але в інтересах усієї країни. Водночас його погляди дозволяли деяку здорову критику представницького урядування, яким воно було на той час. Він переконливо вказав на труднощі, які виникають, коли намагатися займатись у парламенті надто докладним законодавством. У своїх зверненнях до брістольських виборців він змалював класичний захист незалежності члена парламенту в судженні й дії. Коли його оберуть, він стає відповідальним за весь інтерес цілої нації та імперії, і то саме своїм виборцям він завдячує вільним користуванням із щонайкращого свого судження, незалежно від того, узгоджується воно з його поглядами чи ні. Як висловився Берк, член парламенту не ходить до своїх виборців, мов до вчителів у школу, аби ті навчили його засад права та урядування. Саме завдяки тому, що Берк намагався вдихнути нове життя у вігів, йому й пощастило раніше за всіх інших державних діячів добачити, яке місце в парламентському урядуванні має посідати політична партія 1. Таке розуміння було закладене у вігівській концепції кабінету міністрів як лідерів палати громад. 1 «Думки про причини нинішніх незгод» (1770). Твори, т. I, особливо с. 372 прим. Беркова аргументація була спрямована проти того упередження, яке було особливо сприятливим для претензій такого «короля-патріота», як Георг III, і яке стверджувало, ніби всяка комбінація з політичною метою в межах нації є розкольництвом, спрямованим на /541/ здобуття самих непатріотичних партійних переваг. Він же й сформулював класичне визначення політичної партії: Партія — це об’єднання людей, що згуртувалися для сприяння загальнонаціональному інтересові своїми спільними зусиллями і то на якійсь певній, спільно погодженій засаді. Берк доводив, хоч ніхто йому й не заперечував, що всякий серйозний державний діяч повинен мати свої ідеї щодо того, чого вимагає здорова державна політика, і ще, коли він відповідальний, має прилюдно заявити про намір утілити свою політику в життя, шукаючії потрібних для цього засобів. Він повинен співпрацювати з іншими діячами, що мають подібні погляди, й не дозволяти будь-яким особистим міркуванням спонукати до порушення своєї вірності союзникам. Усі вони повинні триматися разом, як одне ціле, й відмовлятися від таких альянсів та керівництв, що були б несумісними із засадами, на яких утворено їхню партію. Безперечно, це була ідея великої ваги для розуміння й функціонування конституційного уряду. 4. Комісії (комітети) як елемент структури парламентів. Керівництво палат Найголовнішим елементом внутрішньої структури парламентів є комісії (комітети). Теоретично їхня роль визначається як попередня підготовка питань, які потім мають розглядатись на сесійних засіданнях. Фактично Ж комісії самі вирішують наперед багато з цих питань, а палати і парламен¬ти в цілому нерідко майже автоматично затверджують їхні пропозиції. При цьому вважається, що діяльність комісій дає змогу швидше, ніж у самих палатах, і на вищому професійному рівні вирішувати парламентські справи. Парламентські комісії бувають кількох видів. Чи не основними з них є постійні комісії.В англомовних та деяких інших країнах вони називаються постійними комітетами. У двопалатних парламентах постійні комісії, як правило, утворюються в кожній з палат. Постійні комісії звичайно працюють протягом сесії парламенту, але в цілому ряді країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практиці ця різниця не має великого значення, тому що формування комісій на початку кожної сесії здебільшого не призводить до значних змін у їхньому складі. Однією з головних функцій постійних комісій є детальний розгляд законопроектів. Ця діяльність становить зміст окремої стадії законодавчого процесу. В Італії постійні комісії мають право не тільки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. І хоча з ініціативи уряду або визначеного числа депутатів законопроект до затвердження його комісією тут може бути повернутий для розгляду і прийняття в палату, постійні комісії в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої діяльності. До функції постійних комісій також віднесено обговорення інших питань порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постійні комісії, діяльність яких пов'язана з роботою самого представницького органу: з питань процедури і регламенту, депутатської етики тощо. Нерідко постійні комісії здійснюють функції зв'язку з міністерствами і контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Тому не дивно, що постійні комісії звичайно мають спеціалізований характер, а предметна компетенція їх у цілому відповідає загальній структурі уряду. Значними відмінностями щодо цього характеризуються постійні комітети палати громад парламенту Великобританії. Чи не єдиною їх функцією є участь у законотворчості. Ті п'ять-вісім комітетів, що утворюються на кожній сесії, не мають спеціалізованої компетенції. Характеристика цих комітетів як постійних є досить умовною через те, що їх склад змінюється щоразу залежно від тематики законопроекту, що надійшов. Постійними залишаються лише голови комітетів. Таким чином забезпечується професійний підхід до законотворчості. Крім цього, в палаті громад діє спеціалізований постійний комітет, в якому проходять відповідну стадію розгляду законопроекти, що стосуються Шотландії. Аналогічну парламентську структуру передбачено і для іншого національно-історичного регіону Великобританії — Уельсу. Але за браком законодавчих пропозицій щодо її компетенції працює вона рідко. Подібні структури є одним із можливих засобів урахування національної специфіки у вирішенні державно-правових питань. Кількість постійних комісій у парламентах помітно різниться: від шести в кожній з палат парламенту Франції до двадцяти чотирьох у бундестазі ФРН. Число постійних комісій зафіксоване в конституціях або в парламентських регламентах. Проте в ряді країн комісії утворюються в такій кількості, яку сам парламент і контролююча його партійна більшість вважають за доцільну. Різним є і кількісний склад постійних комісій. Так, у Франції за регламентом нижньої палати максимальний склад кожної з комісій становить 1/8 або 2/8 загальної кількості членів палати. У нижній палаті британського парламенту до кожного з неспеціалізованих постійних комітетів входить від 15 до 50 чоловік, що залежить головним чином від бажання самих депутатів брати участь у їхній роботі. До кожної з постійних комісій бундестагу ФРН звичайно входять від 10 до 41 парламентаріїв. Тим самим забезпечуються можливості для активної участі у парламентській роботі більшості членів представницького органу. Найбільш розгалуженою і складною є система комітетів конгресу США. Нині в палаті представників працюють двадцять два постійних комітети, а в сенаті — шістнадцять. До їхнього складу входять десятки постійних і спеціальних підкомітетів. Загальне число таких структур конгресу окремих скликань перевищувало 250. Суттєві відмінності має і зміст повноважень постійних комітетів. У межах своєї компетенції вони можуть вимагати надання інформації, яка є в розпорядженні державних органів і посадових осіб. Постійні комітети конгресу США проводять так звані слухання з метою контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Що ж до їхньої участі в законодавчому процесі, то практично саме вони вирішують долю переданих на розгляд у конгрес законопроектів. Постійні комітети визначають, які з положень розглянутих ними законопроектів обговорюватимуться в палаті, які законодавчі пропозиції палата розглядає поза чергою. Характеризуючи парламентські структури, безпосередньо зайняті законодавчою роботою, слід розглянутиособливості комісійної (комітетської) організації палат парламентів в окремих країнах. Так, у Фінляндії, крім постійних комісій, на кожній сесії створюється так звана головна, або велика, комісія, до складу якої входить не менш, ніж 45 депутатів (при їх загальній кількості у парламенті 200), обраних парламентом за принципом пропорційного представництва від фракцій. По суті тут постійні комісії здійснюють дозаконодавчий розгляд законопроектів, а в головній комісії ці законопроекти проходять відповідну стадію в процесі їх прийняття. В англомовних країнах існує практика створення так званих комітетів всієї палати. У Великобританії в такому комітеті проходять стадію розгляду законопроекти з фінансово-бюджетних питань. Аналогічна процедура застосовується і в процесі прийняття найважливіших за змістом законопроектів, головує на засіданнях комітету всієї палати депутат, який має офіційний титул заступника спікера. Визнана така форма парламентської організації і в Конгресі США. Зокрема, в сенаті на засіданнях комітету всієї палати розглядаються міжнародні договори на предмет їх ратифікації або денонсації. У будь-якому випадку комітети всієї палати є робочими органами, до яких входять усі члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рішення з розглянутого питання, це право належить самій палаті. Однією з особливостей внутрішньої структури палат парламентів у в'язку з реалізацією ними своєї законодавчої компетенції є те, що в деяких з них передбачено створення так званих секцій. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі склад парламенту чи нижньої палати розподіляється на п’ять або (в останньому випадку) на три секції, які розглядають усі або окремі законопроекти. Право брати участь у засіданнях кожної секції теоретично має будь-який депутат, хоча практично здійснити таке право майже нереально: депутат не може одночасно бути присутнім у кількох місцях, де проходять засідання секцій. Система секцій палат не підміняє постійні комісії, а діє паралельно з ними. Механізм взаємодії секцій і комісій у процесі законодавчої роботи має складний характер. Головним призначенням секцій, як відповідних комісій, визнається раціоналізація цього процесу. Крім постійних комісій, в парламентах створюються спеціальні, слідчі та деякі інші комісії (комітети). Вони здебільшого діють на тимчасовій основі, тобто до вирішення поставленого завдання. Спеціальні комісії (комітети) можуть мати найрізноманітнішу предметну компетенцію. В нижній палаті парламенту Канади спеціальні комітети створюють для розгляду якогось окремого питання або для підготовки конкретного законопроекту. Спеціальний характер тут мають і так звані комітети поточного законодавства. Вони формуються для роботи над визначеними положеннями законопроектів після їх розгляду а палаті на стадії другого читання. У Франції спеціальні комісії створюють для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної з постійних комісій. Тим самим спеціальні комісії за своєю компетенцією конкурують з постійними комісіями. У палатах конгресу США спеціальні комітети створюють для вивчення різного роду питань. Насамперед це питання застосування норм права і правопорушень у сфері державно-політичного життя. Іноді спеціальні комітети займаються підготовкою законодавчих рекомендацій з окремих гострих проблем. У парламенті Фінляндії спеціальні комісії займаються підготовкою питань порядку денного надзвичайних сесій. У Швейцарії, Японії та ряді інших країн спеціальні комісії створюють для вирішення питань, які не входять до компетенції жодної з постійних комісій. В інших країнах предметом розгляду в спеціальних комісіях буває розробка проектів конституційних реформ, офіційних програм і планів тощо. В усіх випадках спеціальні комісії функціонують на тимчасовій основі і припиняють свою діяльність після завершення роботи та підготовки відповідної доповіді. Свої особливості мають спеціальні комітети, що функціонують в палаті громад парламенту Великобританії. Зокрема, тут створено чотирнадцять спеціальних комітетів, які працюють на постійній основі. Компетенція комітетів пов'язана із змістом повноважень головних міністерств, а їхнім завданням є перевірка й оцінка діяльності органів виконавчої влади. Як зазначалося, в інших країнах таке завдання покладене на постійні комісії (комітети) палат парламентів. Існують у Великобританії й інші спеціальні комітети, зокрема так звані сесійні комітети, щорічно створювані на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу слід назвати комітети з питань процедури і парламентських привілеїв. Ще одним різновидом відповідних парламентських структур є слідчі комісії, або комітети з розслідування.Створення таких тимчасових структур передбачено практично в усіх країнах. Слідчі комісії займаються питаннями державно-політичного життя, які мають певний суспільний резонанс: від розслідування зловживань окремих парламентаріїв та урядовців до масштабних політичних скандалів. Їм звичайно надано широкі повноваження: викликати свідків та експертів, вести протоколи, фіксувати докази тощо. Нерідко припускається створення слідчих комісій на вимогу певної кількості членів парламенту, які становлять меншість. Наприклад, у Швеції і Словенії це третина, у ФРН — четверта, а в Греції і Чехії — п'ята частина складу парламенту (палати). Тим самим опозиції надано додаткові можливість у її парламентській діяльності. В основних законах Австрії та ФРН записано, що в своїх діях з розслідування такі комісії керуються вимогами процесуального законодавства. У Португалії і Словенії за відповідними комісіями визнані ті самі повноваження в розслідуванні, що й за судами та слідчими органами загального характеру. В Італії слідчі комісії наділені «вищою слідчою владою» і не можуть бути обмежені у вивченні тих питань, які визначені їм палатами. У Франції створюються комісії з контролю та розслідування. Різниця між ними полягає в тому, що перші збирають інформацію з визначених палатою питань, а останні перевіряють діяльність державних органів і установ. Проте формування таких комісій не припускається в тих випадках, коли певне питання вже стало предметом досудового або судового розслідування. В Японії повноваження в розслідуванні можуть бути подані палатами або їхніми головами будь-якій постійній комісії. У палатах парламенту Великобританії можливість створення слідчих комітетів не передбачена. Однак деякі відповідні права, зокрема право викликати свідків та експертів, мають постійно діючі спеціальні комітети палати громад з контролю за діяльністю міністерств. У двопалатних парламентах існує практика створення об'єднаних, спільних комісій (комітетів)на паритетних, рівних засадах представництва обох палат. У Норвегії, де побудову парламенту можна назвати двопалатною лише умовно, постійні комісії звичайно працюють як об'єднані. Одним з різновидів об'єднаних комісій є так звані узгоджувальні комісії, їх створюють на паритетних, рівних засадах для розв'язання розбіжностей між палатами в процесі прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комісій входять члени тих постійних комісій, в яких розглядався законопроект під час його проходження в палатах. Такі комісії діють до вирішення справи і мають тимчасовий характер. Інші, об'єднані за своїм характером комісії, звичайно, також є тимчасовими утвореннями. В деяких парламентах з рівноправними палатами функціонують постійні об'єднані комісії (США, Швейцарія). Компетенція об'єднаних комісій різна. Нерідко вони займаються адміністративними Питаннями, зокрема, управлінням парламентськими службами. Іноді також формуються об'єднані слідчі комісії (Італія). Що ж до складу парламентських комісій і насамперед постійних та спеціальних комісій, то слід підкреслити, що звичайно депутати мають право бути членами двох або навіть кількох комісій. Виняток становлять представницькі органи Норвегії, Франції, Швеції та деяких інших країн, де подібне суміщення не припускається. Для керівництва своєю роботою самі комісії або палати обирають голів комісій. Нерідко для цього навіть створюється колегіальний орган – бюро комісії. В парламенті Японії голів постійних комісій обирають палати, а спеціальних — самі комісії. В палаті громад парламенту Великобританії голів постійних і спеціальних комітетів призначає спікер. Але найбільш характерним є порядок заміщення місць голів постійних комітетів палат конгресу США. Призначення голів комітетів залежить від спеціальних органів, створених у рамках парламентських фракцій, — так звані комітети комітетів. Ці призначення звичайно здійснюються з урахуванням правила старшинства. Згідно з цим правилом, місце голови комітету посідає той законодавець, який має найбільший стаж роботи в даному комітеті. Палата лише формально затверджує зроблене призначення. При формуванні всього складу постійних, спеціальних та слідчих комісій також застосовуються різні способи. У більшості країн членів комісії призначає голова палати з урахуванням пропозицій парламентських фракцій. У Норвегії, Фінляндії, а також у Великобританії та в більшості інших англомовних країн склад комісій (комітетів) визначає спеціальна відбіркова комісія палати. Порядок формування останньої у різних країнах має свої особливості. У США членів постійних і спеціальних комітетів, а також комітетів з розслідування в більшості випадків формально призначають голови палат і затверджують палати, хоча практично відповідні призначення робляться парламентськими структурами політичних партій. У будь-якому випадку в розвинутих країнах склад постійних, спеціальних і слідчих комісій палат визначається з огляду на співвідношення партійно-політичних сил у парламенті. Завершуючи розгляд питань внутрішньої структури парламентів, слід згадати про існування в деяких країнах спеціальних органів палат, які за певних умов беруть на себе окремі функції останніх. Так, в Австрії нижня палата обирає зі свого складу на основі пропорційного представництва фракцій так званий головний комітет. Його призначенням є сприяння контролю представницького органу за органами виконавчої влади на рівні федерації. У зв'язку з цим певні урядові постанови можуть бути прийняті лише за згодою головного комітету. У разі потреби головний комітет скли¬кається в період, коли сесія парламенту не проводиться. Головний комітет обирає зі складу своїх членів постійний підкомітет, який реалізує його функції, а також деякі повноваження всієї палати здебільшого після дострокового розпуску палати і до обрання її нового складу. В Іспанії і Португалії також створюються подібні парламентські структури. Відповідно до іспанської конституції, в кожній з палат створюють постійну депутатську комісію. До її складу входить не менше 21 депутата, обраного палатою з урахуванням співвідношення сил між фракціями. Постійну депутатську комісію очолює голова палати. Розглянуті та інші подібні парламентські структури не тільки тимчасово заміняють сам представницький орган, а й фактично можуть підміняти його. Діючи в періоди, коли парламент не функціонує, вони виступають як самостійний елемент механізму здійснення державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур були не тільки розумно обмежені, а й чітко визначені. Сам парламент повинен дати ефективні й оперативні засоби контролю за виконанням рішень цих Структур і завжди залишати за собою останнє слово. Головну відповідальність за ведення парламентських справ несе голова цього органу. Важливо й те, що колегіальні керівні органи палат парламентів звичайно розглядаються лише як робочі органи палат. Вони не мають повноважень приймати будь-які рішення за самі палати ні під час сесій, ні в періоди парламентських канікул. До того ж колегіальні керівні органи в переважній більшості країн не виконують політичні функції загального характеру і обмежуються лише внутрішньопарламентськими справами. Голови палат (парламентів) здійснюють церемоніальні функції і представляють палату у відносинах з іншими державними органами, а також у сфері міжпарламентських відносин. І хоча вони майже повсюдно не зобов'язані зрікатися своєї партійної належності, від них вимагається керувати парламентською роботою без будь-якої політичної упередженості. Водночас за головами палат закріплені і важливі політичні функції. У більшості республік голови парламентів (нижніх палат) особисто або спільно з іншими посадовими особами заміщують президента в разі його тимчасової відсутності. В Італії, Франції, ФРН та Югославії право такого заміщення належить головам верхніх палат. В Австрії функції президента переходять спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо пост президента залишається вакантним понад 20 днів, або якщо главу держави усунуто з поста за результатами спеціально проведеного референдуму, то його функції здійснює керівний орган нижньої палати парламенту. В деяких країнах голови палат (парламенту) входять до складу спеціальних колегій, що у відповідних ситуаціях заміщують президента. В Ірландії до складу такої колегії входять голови палат і голова верховного суду, в Ісландії — голова парламенту, голова верховного суду і прем'єр-міністр. Здійснюють голови палат і деякі інші політичні функції. У Казахстані та Франції голови обох палат парламенту разом з президентом призначають відповідно по два і три члени конституційної ради кожний і тим самим формують склад цього органу, що здійснює функції конституційного контролю. Ці повноваження голів палат, безумовно, надають їм значної політичної ваги. Повноваженнями політичного характеру наділені й голови парламентів у ряді країн, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, за конституцією голова олій мажлісу (парламенту) Узбекистану здійснює загальне керівництво підготовкою питань порядку денного, координує діяльність парламентських комітетів і комісій, організовує контроль за виконанням законів і постанов парламенту, керує роботою у сфері міжпарламентських зв'язків тощо (усього тринадцять пунктів). У відповідних країнах до складу колегіальних керівних органів парламентів, крім голів палат та їхніх заступників, входять голови постійних комісій представницьких органів. Тим самим зберігається підхід до організації цих органів, що був прийнятий за часів існування СРСР. Крім керівних органів палат, у парламентах нерідко утворюються а інші колегіальні структури,що також вирішують суто організаційні питання і, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференції голів, ради голів тощо. До їхнього складу, крім керівників палати (парла¬менту), входять голови постійних парламентських комісій (Фінляндія) або керівники фракцій (Австрія, Бельгія, Португалія) або ті й інші (Швеція). Прикладом подібних парламентських структур може бути і рада старійшин, що утворюється в бундестазі ФРН. Рада старійшин відіграє досить помітну роль у вирішенні організаційних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адміністратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзі міністра і двадцять три депутати, які репрезентують парламентські фракції. Рада старійшин збирається щотижня для затвердження детального порядку денного засідань палати і прийняття окремих рішень неполітичного характеру. Бундестаг затверджує всі її рішення практично без обговорення. На відміну від інших країн, де відповідні парламентські структури діють на постійній основі, в Італії конференція голів парламентських груп (фракцій) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацій і скликається за ініціативою голови палати, уряду або однієї з груп. Вона наділена найширшими повноваженнями з питань роботи палати і її постійних комісій. 1. Поняття парламенту і парламентаризму Державні функції в кожній країні здійснюються розгалуженою системою органів. Вищі органи держави — парламент, глава держави і уряд, верховний суд — реалізують основні владні повноваження, а їхня діяльність набуває політичної значущості. Проаналізувавши роботу вищих органів, можна визначити, на яких засадах функціонує державний механізм у цілому. Значну увагу в характеристиці вищих органів держави приділяють парламентам, які розглядають як органи законодавчої влади, а іноді і як такі, що своєю діяльністю формально забезпечують функціонування і саме існування інших вищих органів держави. Відомо, що немало конституцій було прийнято парламентами або за їхньою безпосередньою участю, і саме конституції утворюють правову основу для існування і функціонування всього державного механізму. Звідси можна говорити про установчу роль парламентів щодо інших елементів цього механізму. Підвищений інтерес до парламентів зумовлений і тим, що вони є представницькими органами. В основі формування і роботи парламентів лежать ідеї народного представництва, впровадження яких у політичне життя пов'язане із становленням сучасної державності зарубіжних країн. Такі ідеї склали чи не найголовніший зміст конституційної теорії, що виникла і домінувала у початковий період розвитку цієї державності. З часом сенс та значення їх дещо змінилися, але вони і сьогодні зберігають характер політико-правового постулату, непересічної соціальної і духовної цінності. Парламенти є загальнонаціональними колегіальними представницькими законодавчими органами державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим корпусом) і, на відміну від інших загальнонаціональних колегіальних представницьких органів — так званих установчих зборів (конституційних конвентів, асамблей), — діють на постійній основі. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, у федераціях — також і на рівні їхніх суб'єктів. В останньому випадку повноваження законодавчих органів двох рівнів розмежовуються на засадах, визначених федеральною конституцією. Представницька природа парламентів не пов'язується лише з їх виборністю. У багатьох країнах шляхом загальних виборів заміщується пост глави держави — президента. Однак лише парламент звичайно претендує на роль своєрідного "дзеркала суспільства”. З цим пов'язана така притаманна всім без винятку парламентам риса, як колегіальність. Колегіальність парламентів визначає особливості порядку прийняття ними різного роду офіційних рішень. Діяльність парламентів визначає характер і зміст парламентаризму. Парламентаризм — це система взаємодії держави і суспільства, для якої характерними є визнання провідної або особливої і досить істотної ролі у здійсненні державно-владних функцій загальнонаціонального колегіального постійно діючого представницького органу. Парламентаризм не слід пов'язувати з якимись конкретними формами державного правління. Явище парламентаризму в тій чи іншій формі властиве кожній сучасній демократичній країні, воно є історично зумовленим наслідком суспільно-політичного розвитку. Парламентаризм має свою передісторію. Ще в VI ст. до н. е. в Афінах із складу найбільш заможних груп обирали колегіальний орган — раду чотирьохсот. Представництво встановлювалось від кожної так званої філії (племені), на які ще з часів родового устрою поділялось афінське суспільство. В подальшому установи представницького характеру створювались протягом майже всіх періодів існування давньогрецької демократії. Це ж саме стосується державно-політичної історії Стародавнього Риму. Однак усі ці установи були інститутами рабовласницької держави, а їхні склад та діяльність обмежувались інтересами панівної частини тогочасного суспільства. Термін «парламент» відомий з часів феодалізму. Ним спочатку позналося правосуддя. У Франції в XIII ст. королівська курія була поділена на палати. Одна з них займалася судовими справами і називалася парламентом. Цей парламент, що набув назви паризького, існував і далі як судова установа і тільки за часів революції XVIII ст. зійшов з історичної арени. Проте він ніколи не був ні представницьким, ні законодавчим органом. За часів феодалізму передісторія парламентаризму знайшла свій виїв у так званих станово-представницьких установах, які спочатку частково, а згодом повністю набули виборного характеру. Це не було народне представництво в його прийнятому розумінні. І справа не тільки в тому, до відповідні органи були засновані на засадах представництва, яке враховувало інтереси вузьких верств суспільства, а самі представники були вихідцями з верхніх прошарків цих верств. Подібна картина спостерігалася також протягом певного періоду розвитку буржуазного парламентаризму. Важливим є те, що сам характер представництва, природа і зміст мандата за феодальних часів мали принципово інше обґрунтування, ніж представництво і мандат депутата сучасного парламенту. Юридичною основою станового представництва був мандат, практично аналогічний цивільно-правовому мандату. Між виборцями і депутатами встановлювались відносини, адекватні тим, що передбачаються знайомим це цивільному праву часів Стародавнього Риму договором доручення. За класичним римським правом, мандат (доручення) — це цивільно-правовий договір, за яким особа (манданс, довіритель) доручає, а інша особа (мандатарій, повірений) бере на себе безоплатно виконання будь-яких дій. У тій ш іншій формі і з певними відмінностями у змісті подібний договір доручення визнаний цивільним правом усіх країн сучасного світу. Представництво в станових установах часів феодалізму мало характер цивільно-правового представництва за дорученням не тільки за суттю, а й формою. Так, у Франції виборці вручали депутату генеральних штатів станово-представницької установи) наказ. Депутат видавав розписку, що на певних умовах він погоджується прийняти на себе обов'язки представника. Приймаючи доручення, депутат звичайно присягав суворо виконувати наказ. У разі необхідності він звертався до виборців з пропозицією про надання додаткових повноважень. Після закінчення сесії генеральних штатів депутат був зобов'язаний звітувати виборцям про виконання своїх обов'язків. У разі незадоволення діяльністю депутата виборці могли достроково припинити його повноваження, тобто відкликати депутата. Подібні правила були прийняті практично в усіх країнах феодальної Європи. Отже, за своїм характером мандат депутата станово-представницьких установ був імперативним мандатом, тобто депутат репрезентував тільки своїх виборців і мав суворо виконувати їхні доручення, а виборці мали право достроково його відкликати у випадках, коли вважали, що він їхні доручення не виконує. Представництво за часів феодалізму майже в усіх країнах було виключно становим. Тільки в Англії воно мало як становий, так і територіальний характер. Палата громад була за своєю природою насамперед органом представництва територіальних корпорацій — графств і міст. І в наші дні у парламентській практиці цієї країни зберігаються деякі елементи архаїчних поглядів на природу представництва. Зокрема, депутати палати громад титулуються за назвою тих округів, які вони представляють. Прийнятим є звертання в процесі парламентських дебатів не за прізвищем депутата, а саме за назвою його виборчого округу. Характерно, що, на відміну від переважної більшості феодальних станово-представницьких установ, англійський парламент діяв на постійній основі. Під час революцій XVII-XVIII ст.ст. і в ході подальшого суспільного розвитку в XIX ст. парламенти почали формуватись як справжні органи народного представництва. Їхні конкретні форми визначалися національно-історичними й політичними умовами відповідних країн. Однак вже в цей період подекуди простежуються певні зміни ролі парламентів у процесі здійснення державної влади, які в подальшому набули характеру загальної тенденції. Зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі уряду і зміцнення його повноважень за рахунок парламенту звичайно пояснювалось і пояснюється необхідністю забезпечити більш оперативне і професійне управління державними справами. На думку багатьох зарубіжних політологів і державознавців, таке зміщення є об'єктивним наслідком сучасного розвитку країн, всебічним потребам якого найбільшою мірою відповідає динамізм і зваженість у діяльності органів виконавчої влади. Не слід, однак, забувати, що відповідний перерозподіл у системі вищих органів держави і зміни у функціонуванні державного механізму в цілому зумовлені певними політичними інтересами. Зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів призвело не тільки до звуження реальних можливостей парламентів у сфері здійснення державної влади, а й супроводжувалося зниженням їхнього авторитету. Такий стан суспільно-політичного і конституційного розвитку зарубіжних країн у вітчизняній літературі ще донедавна визначався як «криза буржуазного парламентаризму». Наявність серйозних проблем відповідного змісту визнають і зарубіжні дослідники. Аналізуючи практику передусім країн з парламентарними формами правління, частина з них називають парламент органом, який має за завдання не прийняття політичних рішень, а лише обговорення дій виконавчої влади. На їхню думку, основною функцією парламентів є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності. Характерним є і те, що замість традиційної формули «парламентське правління» нерідко використовують такі формули, як «правління кабінету (уряду)», «правління прем'єр-міністра» тощо. Проте було б надмірним спрощенням абсолютизувати ті негативні моменти, що супроводжують розвиток сучасного парламентаризму. Тенденція до падіння ролі парламентів виявляється далеко не в усіх країнах. У президентських республіках конституції встановили досить жорсткий розподіл основних функцій вищих органів держави. Внаслідок цього парламенти діють як юридичне і фактично незалежні органи з властивими тільки їм важливими повноваженнями. Прикладом можуть бути США, де конгрес не тільки суто законодавчий орган, а й виступає як один з центрів концентрації політичної влади. Сучасна історія цієї країни наочно свідчить, що за певного розкладу партійно-політичних сил конгрес ефективно конкурує з президентом у здійсненні державних функцій. У країнах з парламентарними формами правління уряд майже завжди контролює парламент за допомогою партійної більшості у представницькому органі, на яку він спирається. Але і в цих країнах парламенти нерідко «володіють ситуацією». Це найбільшою мірою стосується тих ви¬падків, коли жодна з партій не має більшості депутатських місць, і виникають труднощі при формуванні коаліції. Коаліційні уряди нерідко мають нестійкий характер. Ще більшою нестабільністю відзначаються так звані уряди меншості, які утворюються однією з партій у разі неможливості створити коаліцію. І хоча питання про формування та діяльність таких урядів звичайно виноситься за межі парламентів, саме останні виконують роль тієї офіційної структури, яка приймає остаточне рішення. Характеризуючи сучасний стан парламентаризму, слід зазначити, що сам державно-правовий розвиток країн світу зумовлює необхідність певної корекції наведених оцінок ролі і значення представницьких органів. Зацікавлені у збереженні іміджу цих органів та сталості всього державного механізму в цілому, правлячі кола багатьох країн вдалися до парламентських реформ. Наприклад, було розширено повноваження представницьких органів з контролю за діяльністю органів виконавчої влади. У деяких країнах виникли нові парламентські структури — спеціальні комісії, які контролюють діяльність органів виконавчої влади. Там, де такі структури вже існували, коло їх повноважень було розширене. Новацією є також введення в цілому ряді країн посади парламентського уповноваженого з питань прав людини, до компетенції якого входить розгляд скарг на дії органів виконавчої влади. І хоч усі ці та деякі інші нововведення не слід переоцінювати, сам факт практичного визнання їхньої необхідності є симптоматичним. Він свідчить про намагання правлячих кіл заблокувати негативні процеси в розвитку парламентаризму або, щонайменше, згладити їхні наслідки. Важливим моментом для характеристики сучасного стану парламентаризму є й те, що представницькі органи продовжують відігравати значну роль у сфері ідеології, ідеологічного впливу на населення. В багатьох країнах парламент уособлює укорінення національної традиції, його діяльність та сприймання її населенням визначають особливості політичної культури. І це не можна не враховувати. Водночас парламенти є ареною для узгодження суперечностей і можуть використовуватись політичними партіями для активної пропаганди своїх програм та демократичної боротьби за владу. Отже, явище парламентаризму ще не вичерпало себе, хоча надто оптимістичним було б говорити про якийсь «ренесанс» парламентаризму. Реальні процеси суспільно-політичного і державно-правового розвитку зарубіжних країн свідчать, що відбувається пристосування представницьких органів до потреб сьогодення. Все це і зумовлює оцінки змісту парламентаризму. Парламент є представницькою установою даної країни. Колегіальний за своєю внутрішньою структурою та принципами діяльності він являє собою різноманітні групові, партійні та національні інтереси. Виборці делегують повноваження депутатам через вибори. Тому у світлі сказаного, палати парламенту, що створюються шляхом призначення, не є представницькими установами (наприклад, палата лордів Великобританії, члени якої призначаються монархом; Сенат Канади, що призначається генерал-губернатором). Представницькі установи наділені безпосередніми повноваженнями, обсяг і зміст компетенції представницької установи визначаються конституцією. Вони можуть функціонувати лише за умов демократичного режиму. Отже, парламент — це виборний колегіальний орган держави, наділений нормотворчими, фінансовими та контрольними повноваженнями, що діє в умовах демократичного режиму. Парламентаризм у широкому розумінні слова — це система формування та діяльності верховного представницького органу, держави, а також політико-державних відносин та інститутів, прямо чи непрямо пов'язаних з ним за умови існування у суспільстві демократичного режиму. У країнах, де нормально функціонують парламенти та існує політичний режим, створюються спри¬ятливі умови для формування системи парламентаризму. Парламент і парламентаризм є показниками рівня стану демократизму в суспільстві. У країнах, де відсутня демократія, а парламент функціонує лише формально, не виконуючи належним чином своїх функцій, не формується система парламентаризму. Парламентаризм — це цілісна політико-державна система, що складається з ряду демократичних і бюрократичних елементів і зв'язків, що взаємодіють між собою. Вони містяться у державній структурі, закріплюються конституціями та іншими правовими актами. У той самий час структура парламентаризму розгалужується. До неї включаються елементи та взаємовідносини, що не входять до державної системи, до яких належить, наприклад, участь політичних партій у формуванні парламенту і т. ін. Парламентаризм є установою, що являє собою важливу частину політичної системи суспільства. Парламентаризм — це форма державного керівництва суспільством, якій притаманні керівна роль представницького органу в системі органів держави, контроль парламенту за виконавчою владою, поділ діяльності законодавчої та виконавчої, привілейоване становище депутатів та їх юридична незалежність від виборців. Принцип "поділу влади" на законодавчу, виконавчу та судову є характерним для парламентаризму. Згідно з теорією поділу влади, що закріплюється багатьма конституціями зарубіжних країн (виключення складають, наприклад, конституції КНР, КНДР, Республіки Куба), парламент — носій верховної законодавчої влади. | |
| Просмотров: 513 | Загрузок: 10 | Рейтинг: 0.0/0 | |
| Всего комментариев: 0 | |